V blížiacom sa závere desiateho roka členstva Slovenska v Európskej únii sa bilancovaniu nevyhneme. O to viac to platí pre eurofondy, ktoré spolu s európskymi reguláciami výrazne formujú nielen politický život takmer v každej z nových členských krajín ešte roky od vstupu do EÚ. Keďže v súčasnom programovacom období 2007 – 2013 sa kontrahovanie záväzkov chýli ku koncu, a zároveň už prebiehajú i rokovania o podobe rámca pre nadchádzajúce obdobie 2014 – 2020, sumarizácia je o to viac namieste.

Keďže sloboda, zdá sa, nie je pre masu voličov dostatočne silný marketingový produkt, pozitíva voľného pohybu osôb, tovaru, kapitálu a služieb v rámci EÚ ostali nedocenené a na mediálne výslnie plusov nášho členstva sa pomerne rýchlo dostali eurofondy. Prílev miliárd eur, prerozdeľovaných na tisíce projektov, predsa len predstavuje príležitosť nielen pre často priam hmatateľné poukázanie na bonusy, ktoré únia prináša. Okrem toho sú fondy EÚ aj výbornou príležitosťou na zviditeľnenie politikov všetkých úrovní – počnúc tými lokálnymi a regionálnymi v samospráve, celoštátnymi v Bratislave, až po tých v Bruseli.

Čerpanie v prvom rade

Debatu o transparentnosti prerozdeľovania eurofondov a zmysluplnosti schvaľovaných projektov dlhodobo zatieňuje starosť o ich samotné čerpanie. Vyše 1,1 miliardy eur, ktoré boli v rámci prebiehajúceho programovacieho obdobia 2000 – 2006 pre Slovensko k dispozícii počnúc pristúpením k EÚ v roku 2004, bolo nakoniec vyčerpaných takmer na 100 %. Hoci poplach okolo nedostatočne rýchleho tempa čerpania fondov sa objavoval už od začiatku, na intenzite začal naberať až v aktuálnom programovom období 2007 – 2013, ktoré sa začalo s istým oneskorením.

Ficova vláda mala inú predstavu o tom, ako by mala vyzerať skladba operačných programov, o ktorých rozhodla odchádzajúca Dzurindova vláda v roku 2006. Následné zdĺhavé rokovania s Európskou komisiou o zmenách spôsobili, že prvé výzvy boli spustené až v roku 2008. Kľúčové ministerstvá, zodpovedné za prerozdeľovanie eurofondov, zveril premiér Fico do rúk ministrom za Slovenskú národnú stranu (SNS). Nominanti SNS v kresle ministra výstavby a regionálneho rozvoja, ministra životného prostredia a ministra školstva zodpovedali za riadiace orgány šiestich z celkovo jedenástich operačných programov. Bohužiaľ, neprekvapili, držali sa svojej „povesti“ a úradovali tak, ako je im vlastné. Pod nálepkou tých, ktorí myslia národne, sa skrývajú i účastníci mečiarovskej privatizácie v 90. rokoch. Účasť na správe verejných zdrojov dlhodobo považujú za možnosť vlastného obohatenia.

SNS sa naplno prejavila v kauze tzv. nástenkového tendra. Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja na základe netransparentného verejného obstarávania – oznam bol zverejnený iba pár dní na nástenke na verejnosti neprístupnej chodbe ministerstva (ak vôbec) –  zmluvne objednalo dodanie predražených reklamných tovarov a právnych služieb vo firmách blízkych predsedovi SNS za viac ako 120 miliónov eur. Hoci tieto zmluvy mali byť pôvodne uhradené z eurofondov v rámci technickej pomoci, Európska komisia po vypuknutí škandálu a následných kontrolách rozhodla, že neuhradí ani cent. Platby za tovary a služby, ktoré boli vyplatené do zrušenia zmluvy, išli nakoniec len z peňazí slovenských daňovníkov.

Nielen nástenkový tender je spoločnou vizitkou prvej Ficovej vlády. Vyznamenala sa i premiérova strana, zodpovedná za škandál okolo sociálnych podnikov, ktoré mali na svoju činnosť dostať stámilióny eur z Európskeho sociálneho fondu. V pozadí ôsmich založených pilotných podnikov boli ľudia blízki premiérovej strane SMER. Na vytvorenie jedného pracovného miesta v sociálnom podniku išlo viac ako 67-tisíc eur. Na zamestnanie 348 ľudí v týchto podnikoch sa vynaložilo v priebehu pár mesiacov viac než 23,5 milióna eur. Nešlo len o porušovanie princípov dovolenej štátnej pomoci a hospodárskej súťaže, ale i o klasický príklad tunelovania eurofondov. Európska komisia po auditoch a preverení skutočností aj v tomto prípade rozhodla o nepreplatení eurofondov, a tak šafárenie v sociálnych podnikoch tiež hradili len slovenskí daňovníci. Platí, že dosiaľ žiadna kauza nebola dotiahnutá do konca, nik nebol právoplatne odsúdený. Exministri Janušek a Štefanov, ktorí boli obvinení, k tomu majú zatiaľ najbližšie. Stíhaní sú na slobode a súdy môžu trvať roky.

Ďalší sklz spôsobila novela kompetenčného zákona počas Ficovej vlády, ktorou bolo od júla 2010 zrušené ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja a kompetencie centrálneho koordinačného orgánu prešli na úrad vlády. Táto zmena dáva zmysel, pretože zodpovednosť za koordináciu eurofondov by mala niesť vláda a premiér spoločne. Prvá Ficova vláda za 30 mesiacov – počnúc januárom 2008 a končiac júnom 2010, keďže rok 2007 bol celý stratený vyjednávaním a ďalšími prípravami – zazmluvnila 40,78 % a vyčerpala 8,39 % z hlavného balíka eurofondov v celkovom objeme 11,5 miliardy eur.

Dôležitým faktorom boli parlamentné voľby v roku 2010, ktoré znamenali nielen koniec Ficovej vlády, ale i ďalšiu zmenu kompetenčného zákona. Tú navrhla Radičovej vláda a parlament ju schválil. Od januára 2011 za eurofondy centrálne zodpovedalo Figeľovo „superministerstvo“ dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja. Radičovej vláda za 21 mesiacov – od júla 2010 do marca 2012 vrátane – zazmluvnila ďalších 27,0 % a vyčerpala 19,93 %.

Predčasné voľby v roku 2012 znamenali ďalšie otrasy. Zmena vlády vždy znamená i výmenu kľúčových ľudí na ministerstvách zodpovedných za operačné programy. Okrem toho došlo opäť k zmene kompetenčného zákona, keď od apríla 2013 za eurofondy centrálne zodpovedá zase úrad vlády, konkrétne podpredseda vlády pre investície Ľubomír Vážny. Druhá Ficova vláda za 15 mesiacov (od apríla 2012 do júna 2013 vrátane) zazmluvnila ďalších 10,88 % a vyčerpala 13,80 %.

Podľa informácií dostupných ku koncu augusta 2013 by do konca roka Slovensko malo vyčerpať ešte takmer jednu miliardu eur.  Keďže nie je reálne, aby taký objem peňazí bol minutý za taký krátky čas, Slovensko – spoločne s Rumunskom –  požiadalo Európsku komisiu o predĺženie lehoty na využitie zdrojov o jeden rok, teda do konca budúceho roka. Tá súhlasila, avšak zmenu musí odobriť i Európsky parlament, čo sa po predošlom súhlasnom stanovisku výboru pre regionálny rozvoj očakáva v októbri. Keďže programovacie obdobia EÚ sa nekryjú (a ani nemôžu) s volebnými cyklami v jednotlivých krajinách, striedajúce sa vlády sa vždy budú navzájom obviňovať z pomalého tempa čerpania. Faktom je, že Radičovej vláda uzatvárala zmluvy na čerpanie eurofondov v lepšom priemernom mesačnom tempe než aktuálna Ficova vláda, a priemerné mesačné tempo čerpania počas Radičovej vlády a súčasnej vlády je porovnateľné. Dôvody nedostatočného čerpania však nespočívajú len v striedaní vlád, ale i v zlom programovaní a slabých kontrolných mechanizmoch, korupčných kauzách, privolávajúcich zvýšený záujem a audity Európskej komisie, a tiež v neprimeranej dĺžke často netransparentného verejného obstarávania.

V rámci operačných programov Národného strategického referenčného rámca SR v programovacom období 2007 – 2013 bolo ku koncu septembra 2013 dosiaľ zazmluvnených takmer 7900 projektov. Ide o širokú škálu, na jednej strane sú stámiliónové projekty modernizácie železničných tratí a výstavby diaľnic, na strane druhej sú projekty sociálnej komunitnej a terénnej práce v obciach či rómskych osadách rádovo za desiatky tisíc eur. Z celkového počtu jedenástich operačných programov tri z nich (Životné prostredie, Regionálny operačný program, Výskum a vývoj) disponujú alokáciami presahujúcimi miliardu eur a najviac – vyše tri miliardy eur – tečie cez operačný program Doprava.

Regionálne rozdiely ostávajú

Nezamestnanosť patrí medzi hlavné dlhodobé problémy slovenských regiónov, pričom práve jej úroveň je jedným z ukazovateľov, podľa ktorých sa v EÚ sleduje, či dochádza k znižovaniu regionálnych rozdielov. Ak sa pozrieme na vývoj miery evidovanej nezamestnanosti na Slovensku, zistíme, že kým v máji 2004 – teda v čase vstupu SR do EÚ – dosahovala 14,47 %, aktuálne dáta za august 2013 hovoria o čísle 13,70 %. V máji 2004 dosahovala miera evidovanej nezamestnanosti až v dvadsiatich okresoch (z celkového počtu 79 okresov) viac než dvadsať percent, v auguste 2013 je to v šestnástich. V okrese Rimavská Sobota dosahovala v máji 2004 nezamestnanosť 30,22 percenta, v auguste 2012 je to dokonca 31,23. Okrem Rimavskej Soboty boli v máji 2004 v prvej desiatke najviac postihnutých okresov ešte Revúca, Veľký Krtíš, Trebišov, Rožňava, Kežmarok, Košice-okolie, Sobrance, Sabinov a Poltár, v auguste 2013 je tam stále sedem z nich (všetky viac než dvadsať percent). Na opačnom póle bolo a naďalej je päť okresov, na ktoré sa delí hlavné mesto Bratislava (všetky menej než sedem percent).

Rozdiel medzi okresom s najvyššou (Rimavská Sobota) a najnižšou mierou nezamestnanosti (Bratislava IV) dosahoval v máji 2004 27,68 percentuálneho bodu, v auguste 2013 je rozdiel medzi okresmi Rimavská Sobota a Bratislava I, ktoré stoja oproti sebe na opačných póloch, stále 25,71. Od vstupu Slovenska do EÚ teda nedošlo k žiadnemu badateľnému zníženiu regionálnych rozdielov napriek takmer dekáde trvajúcemu prílevu eurofondov. Prečo?

Ani po deklaráciách vlády nenastavili systém prerozdeľovania eurofondov tak, aby tieto verejné zdroje putovali najmä do regiónov s najvyššou nezamestnanosťou. Z dvadsiatich okresov, ktoré v máji 2004 dosahovali nezamestnanosť vyššiu než dvadsať percent, sa len päť dostalo do prvej dvadsiatky tých, ktoré boli v prepočte na obyvateľa najväčšmi podporené z eurofondov v prvom programovacom období 2004 – 2006.

Čo sa týka aktuálneho obdobia 2007 – 2013, zodpovedné orgány už radšej nezverejňujú dáta na úrovni okresov, a smerovanie eurofondov sa dá porovnať len na úrovni krajov. Do Banskobystrického, Košického a Prešovského kraja, teda do krajov, ktoré majú dlhodobo nadpriemernú nezamestnanosť, vlády zazmluvnili len 40 % zdrojov (dáta ku koncu júna 2013). Do týchto troch krajov šlo spolu len 1451 eur v prepočte na obyvateľa, čo je dokonca menej než celoslovenský priemer (1484 eur na obyvateľa). Paradoxné je, že do Trenčianskeho kraja, ktorý dosahuje podpriemernú mieru nezamestnanosti, vlády nasmerovali takmer 18 % z celkového balíka eurofondov (2367 eur na obyvateľa).

Hoci programové vyhlásenia všetkých štyroch vlád od roku 2002 hovorili o potrebe znižovania regionálnych rozdielov za asistencie masívnej podpory z eurofondov, ani jedna z nich však nesmerovala európske peniaze, ktoré mali byť liekom na vládou diagnostikovanú chorobu, prioritne do tých problémových regiónov. Investície do verejnej infraštruktúry a verejných služieb sú realizované nerovnomerne, prioritne do aglomerácií väčších miest a do regiónov Považia. Do regiónov juhu stredného Slovenska či našich východných prihraničných regiónov, kam nevedie kvalitné cestné ani železničné spojenie a takmer všetci kvalifikovaní ľudia už odtiaľ odišli za prácou inam, sa budú investori i naďalej lákať márne. Vlády svojou politikou prispievajú k rastu medziregionálnych, ako i vnútroregionálnych rozdielov.

Obdobie 2014 – 2020 na obzore

Hoci Slovensko aktuálne zápasí s problémami akokoľvek zazmluvniť a vyčerpať zdroje, ktoré máme z eurofondov k dispozícii na obdobie 2007 – 2013, rokovania o tom, ako budeme v budúcom programovacom rámci 2014 – 2020 môcť minúť ďalších približne 15 miliárd eur, sú už v plnom prúde. Hoci balík s návrhom nariadení, ktorými by sa od roku 2014 mala kohézna politika EÚ riadiť, zverejnila EK už na jeseň 2011, proces schvaľovania ešte ukončený nebol. Nie je isté, že Európsky parlament o nich rozhodne ešte tento rok, i keď nielen slovenskí diplomati s tým rátajú.

Návrh Slovenska, aby sa nové operačné programy zamerali primárne na výskum a inovácie, integrovanú infraštruktúru (doprava a informatizácia), ľudské zdroje, kvalitu životného prostredia, efektívnu verejnú správu a na regionálny operačný program, Brusel predbežne označil za prijateľný. Namiesto doterajších jedenástich operačných programov ich bude zrejme len sedem. Naďalej bude platiť, že Bratislavský kraj, ktorý patrí štatisticky medzi najviac rozvinuté v EÚ, sa bude riadiť podľa iného režimu (vyššie spolufinancovanie z národných zdrojov) než regióny zvyšných siedmich krajov, kde HDP na obyvateľa nedosahuje 75 % priemeru EÚ. I keď už dnes majú isté právomoci pri prerozdeľovaní i kraje, naďalej budú hrať až druhé husle, pretože všetky riadiace orgány, vrátane regionálneho programu, ostávajú na centrálnej úrovni. Podstatnejšie než to, z akej úrovne sa eurofondy rozdeľujú, však bude nastavenie transparentných mechanizmov výberového procesu projektov.

Hoci Európska komisia chce v nadchádzajúcom období plniť najmä ciele Európy 2020 orientované na zamestnanosť, výskum, vývoj a inovácie, zmeny klímy a energiu, vzdelávanie, chudobu a sociálne vylúčenie, Slovensko plánuje aj naďalej financovať z eurofondov dostavbu chýbajúcich diaľnic či modernizovať existujúcu infraštruktúru. A i keď Slovensko každoročne odovzdáva do Bruselu národný program reforiem, neraz sa stretáva s tým, že na národné priority sa peniaze nenájdu, pričom zároveň nevieme, ako zmysluplne minúť eurofondy v niektorých úniou ponúkaných oblastiach. Tento paradox bude pokračovať.

Zákon o verejnom obstarávaní, ktorý je pre eurofondy kľúčový, bol za posledných sedem rokov novelizovaný dvadsaťtrikrát. To hovorí za všetko. V takom nestabilnom právnom rámci, kde namiesto jasných pravidiel dochádza neustále k zmenám a ich ohýbaniu, nie je prekvapivé, že mnohé tendre trvajú príliš dlho. Ak by dlhšie trvanie procesu znamenalo aspoň jeho vyššiu kvalitu, malo by to aspoň aký-taký zmysel. Transparentnosť, tempo a kvalita verejného obstarávania, ako i spôsoby rozhodovania o projektoch na riadiacich orgánoch budú v eurofondoch zrejme i naďalej kameňom úrazu.

Autor je analytik KI.

Článok bol publikovaný v časopise Zahraničná politika 02/2013 dňa 14. novembra 2013.