Návrh Legislatívneho zámeru zákona o výchove a vzdelávaní
/Materiál Ministerstva školstva SR predložený na verejnú diskusiu do 31. júla 2007 je k dispozícii na stiahnutie tu./
Celý materiál trpí nápadnou, typickou a neskrývanou vadou: ide o chaotický, ideovo nesmierne roztržitý, pojmovo úplne rozbitý, myšlienkovo nestabilný a východiskovo neujasnený materiál. Úplne ukážkovo splieta zaužívané prístupy a doterajšie schémy s novými prístupmi, pojmami a nástrojmi, a namiesto toho, aby to, čo chce byť predmetom inovácií (napr. iné modelovanie vzdelávacích obsahov či definovanie odborov a stupňov vzdelávania) nahradil novými postupmi, tak tieto len bezmyšlienkovito prikladá k tým pôvodným. Vzniká tak totálny chaos, v ktorom sa ťažko hľadajú tie pravé nástroje a opodstatnené inovácie, ktoré by prostredníctvom legislatívy mohli slovenskému školstvu reálne pomôcť.
Táto vada materiálu je aj dôvodom, prečo sa k zámeru ťažko vyjadruje, keď jeho čitateľnosť a zrejmosť je na bode mrazu. Rozporov v ňom obsiahnutých je toľko, že by zasýtili nielen obšírne pojednania o základných témach, ale zniesli by aj bohatú syntaktickú kritiku. Tak sa skúsme na vec pozrieť aspoň cez pár brilantných príkladov.
Snaha o komplexnosť – kameň úrazu
V úvode materiálu sa píše, že navrhovanou právnou úpravou zákona sa sleduje cieľ vytvoriť komplexný zákon o výchove a vzdelávaní. Tento cieľ sa v zámere naplniť nepodarilo. V kapitolách B. (Účel, dôvody a zásady pre vypracovanie zákona o výchove a vzdelávaní), C. (Predmet, ciele a princípy navrhovanej úpravy) a D. (Obsah navrhovanej právnej úpravy) sa konkrétne návrhy zužujú iba na úpravu inštitucionálnej formy vzdelávania v školách, v oveľa menšej miere v školských zariadeniach, odvolávajúc sa pritom na potrebu adekvátne upraviť aj prostredie ďalších, tzv. podporných inštitúcií (metodické a poradenské služby). Inštitucionálne formálne vzdelávanie je vnímané tvorcami zámeru ako základné systémové východisko, preto ho správne stavajú do centra pozornosti, avšak obmedzením sa iba na túto jednu špecifickú súčasť problematiky vzdelávania stráca celý zámer celkom logicky na proklamovanej komplexnosti. To síce vôbec nie je na škodu veci, iba by bolo užitočné, aby túto skutočnosť tvorcovia zámeru otvorene priznali a aby ju reflektoval aj názov predkladaného materiálu a najmä pripravovaného zákona.
Snaha o pedagogickú komplexnosť je ústredným motívom legislatívneho zámeru. Preto sa opakovane na viacerých miestach a za pomoci viacerých štylistických obratov opakovane deklaruje, že zákon chce byť nielen o vzdelávaní, ale aj o výchove, že výchova je so vzdelávaním rovnocenná, že vzdelávanie musí byť výchovné, že programové dokumenty školy sú výchovno-vzdelávacie a pod. Táto snaha po komplexnosti je azda chvályhodná, no vonkoncom neozrejmuje, čo tvorcovia zámeru vypichnutím duality výchovy a vzdelávania vlastne sledujú a aké funkcie inštitúciám, podieľajúcim sa na výchove a vzdelávaní, pripisujú. Volaním po komplexnosti si iba podkopávajú ideové základy svojho snaženia, pretože z predkladaného zámeru nie je jasné, o čo vlastne ide, prípadne je zrejmé len to, že sa navrhovatelia pohybujú na hladine úplnej naivnosti v chápaní významu týchto pojmov v kontextoch, ktoré chcú obsiahnuť.
Na jednej strane materiál hovorí, že sa týka prípravy komplexného zákona o VÝCHOVE a vzdelávaní, a to tak, že bude riešiť všetky podmienky od predprimárneho VZDELÁVANIA až po prvý stupeň terciárneho VZDELÁVANIA, vrátane záujmového VZDELÁVANIA. Že chce riešiť tieto podmienky v takomto rozsahu, je síce správne, no výchova tu už akosi (avšak celkom pochopiteľne) vypadla. Celý text budí dojem, že ten, kto ho pripravil, si občas spomenul, že tam tá výchova z hľadiska korektnosti voči istému ideologickému smerovaniu musí byť, preto ju občas pripomenul, no pri vecných riešeniach sa už celkom prirodzene opieral o kategóriu vzdelávania, čo je úplne normálne z hľadiska toho, čo má tento zámer legislatívne riešiť. Nezmyselne vykonštruovaný dualizmus výchovy a vzdelávania (svedčiaci o nepochopení toho, čo školská legislatíva má a môže riešiť) ťahá tvorcu komicky ku dnu vtedy, keď sa pokúša o definovanie výchovno-vzdelávacích programov. On by ich aj chcel ušiť na výchovu a vzdelávanie, a preto aj na školy a školské zariadenia, ono sa mu to však vôbec, ale vôbec nedarí – a dariť sa mu to ani nemôže. Zjavné je to najmä z definície rámcových a školských výchovno-vzdelávacích programov. Z ich definície, štruktúry i obsahu jednoznačne vyplýva, že sú ušité na prapôvodnú socializačnú funkciu školy (a vlastne len školy) – na vzdelávanie. A hoci sa v legislatívnom zámere hovorí, že tieto programy majú určovať aj činnosť školských zariadení, ide o návrh celkom pomýlený. Školské zariadenia vo všetkých tých inštitucionálnych podobách, ako ich definuje predkladaný zámer s navrhnutou podobou „výchovno-vzdelávacích programov“ pracovať jednoducho nemôžu. Ich funkcia je totiž celkom iná ako funkcia školy. Preto práve na tomto mieste vyvstáva aj všeobecnejšia otázka, či je vôbec možné, aby existoval jeden zákon, ktorý má komplexne riešiť všetky formy pedagogickej i inej starostlivosti o deti. Obávame sa, že to možné nie je a že je preto nutné oddeliť v legislatíve tie pedagogické kontexty, ktoré sa tradične týkajú formálneho vzdelávania od tých, ktoré sa nachádzajú na rozhraní nedidaktickej pedagogickej a sociálnej starostlivosti o deti.
Úplne komicky (či skôr tragikomicky) pôsobí ďalej konštatovanie zámeru, že výchova v školách sa má realizovať prostredníctvom posilnenia tzv. výchovných predmetov. Ide o výzvu smiešnu, založenú na archaickej a pomýlenej jazykovej hre, ktorá problém školskej výchovy nielenže nerieši, ale ukotvuje ho v nezmyslenej polohe. Veď termín „výchovný predmet“ je v našich podmienkach čisto arbitrárnou lingvistickou konvenciou, ktorá vôbec nevypovedá o pedagogickej hodnote ktorejkoľvek oblasti vzdelávania a napokon nemá ani oporu v cudzojazyčnom prostredí. Rovnako ako vzdelávacie, tak aj výchovné sú predsa všetky vzdelávacie oblasti, každá so svojim špecifickým posolstvom a kultúrnym a socializačným významom. Táto samozrejmosť potom spôsobuje, že nikoho neruší, keď sa synonymicky hovorí napr. o environmentálnej výchove či o environmentálnom vzdelávaní, technickej výchove či technickom vzdelávaní, prírodovednej výchove či prírodovednom vzdelávaní. Pokúšať sa určiť, ktorý predmet je vzdelávací a ktorý výchovný, je teoreticky a koncepčne úplne pomýlené a snaha zakotviť túto chorú dualitu do legislatívneho návrhu je priam nebezpečná.
Absurdita obsedantného udržiavania duality výchovy a vzdelávania vrcholí v zámere v zavedení pojmu „odbor výchovy a vzdelávania“, ktorý sa našťastie navrhovateľ ani nepokúsil presnejšie charakterizovať. V súlade s logikou veci by sa dalo očakávať, že tvorcovia budú ďalej hovoriť aj o „stupňoch výchovy a vzdelávania“, to sa však, chvalabohu nestalo, takže sa napokon zdá, že aspoň na tomto mieste prevládol u nich zdravý rozum.
Legislatíva varená z vody
V kapitole B.2 (Hlavné dôvody na vypracovanie nového zákona o výchove a vzdelávaní) sú spomenuté dôvody najmä „technického“ charakteru, ako napr. nejasná a nezrozumiteľná súčasná legislatíva, príliš veľa predpisov nižšej právnej sily, nedostatočné definovanie nových pojmov, aproximácia práva EU do vzdelávacieho systému, a pod. Medzi hlavnými dôvodmi však celkom absentuje potreba zadefinovať vzdelávací systém na nových princípoch a prostredníctvom novej štruktúry tak, aby sa zvýšila efektivita zabezpečovania vzdelávania v oblasti organizácie, riadenia a financovania. Akoby sa tvorcovia legislatívneho zámeru už dopredu schovávali za „objektívne“ dôvody v snahe pohybovať sa iba v nekonfliktnom, všeobecne prijateľnom, i keď trochu natesno vykolíkovanom priestore, ktorý potom neopustia v celom texte legislatívneho zámeru. Namiesto nasvietenia očakávanej reformnej koncepcie z legislatívneho uhla, je v zámere čitateľná iba potreba predkladateľov dopredu limitovať reformné návrhy tak, aby sa očakávaná reforma nielenže nenaplnila, ale najmä aby prestala byť očakávanou. Dobre to dokladuje i nasledujúca kapitola B.3.1. (Zásada uplatnenia prijatých koncepcií v jednotlivých oblastiach výchovy a vzdelávania), v ktorej sú predstavené niektoré ďalšie materiály z dielne ministerstva školstva s úmyslom potvrdiť ich legitimitu v reformnom priestore a odkazovať na ne ako na záväzné kontúry pri formulovaní legislatívnych návrhov.
Pokus tvorcov zámeru presvedčiť čitateľa o koncepčnosti postupu pri dizajnovaní novej legislatívy nevyšiel. Ako už bolo spomenuté vyššie, jadrom celého zámeru je nová úprava legislatívy, ktorá má riešiť inštitucionálne vzdelávanie, a to najmä vzdelávanie v školách. Zo spomínaných koncepčných materiálov však ani jeden nenačrtáva stratégiu reformy v primárnom, sekundárnom a terciárnom vzdelávaní tak, aby bolo možné na jej základe pristúpiť k zmysluplnému prehodnoteniu všeobecne platných legislatívnych noriem za účelom optimálneho nastavenia reformného prostredia. Uvedené koncepcie sa vzdelávacieho systému dotýkajú iba okrajovo, resp. prinášajú iba také návrhy riešení, ktoré možno bez váhania označiť iba za čiastkové. Riešia špecifické problematiky (predškolská výchova, odborné vzdelávanie, umelecké vzdelávanie, cudzie jazyky, špeciálnopedagogické poradenstvo, rozvoj nadaných detí a mládeže,...), preto ich nemožno automaticky použiť na vytvorenie legislatívnej normy, vzťahujúcej sa na vzdelávanie väčšinovej populácie v bežných školách. Z tohto dôvodu nemožno uvedené koncepcie považovať – a to ani pri pokuse o ich súhrnné zhodnotenie – za dostatočne rozpracovanú koncepčnú základňu pre tvorbu novej legislatívy. V legislatívnom zámere absentuje odkaz na zásadný koncepčný materiál, ktorý by riešil formálne vzdelávanie v systémovej celistvosti. Na tomto mieste stačí už len pripomenúť známy fakt, že ani Projekt Milénium nemožno za takýto materiál považovať, nakoľko nemá dostatočne zreteľné koncepčné kontúry a obsahuje rozporuplné návrhy.
V snahe pridať vážnosť celému dokumentu sa tvorcovia zámeru utiekajú v kapitolách B.3.2. (Zásada uplatnenia medzinárodných meraní a sledovaní systému výchovy a vzdelávania na Slovensku) a B.3.3.( Zásada projektovania medzinárodného vzdelávacieho priestoru) k medzinárodným dokumentom a projektom, ktoré sa tu spomínajú v snahe dodať legislatívnemu zámeru rozmer medzinárodnej dôležitosti. Vyjadrenia, že v slovenskom vzdelávacom priestore sa budú akceptovať výsledky medzinárodných meraní (OECD PISA), závery Rady EÚ a medzinárodne platné dokumenty o ľudských právach sú asi natoľko dôležité ako vyhlásenia, že tráva je zelená. Demokratické usporiadanie nášho štátu, sila medzinárodných záväzkov i samotná vzdelávacia prax umožňujú, aby sa tak dialo už dnes a aby tento proces pokračoval i naďalej, bez ohľadu na to, či sa potvrdí ďalším formálnym vyhlásením v školskom zákone. Tieto kapitoly majú výsostne deklaratívny charakter a neobsahujú žiadne konkrétne návrhy opatrení, ktoré by sa dali premietnuť do pripravovanej legislatívnej normy.
Veľa sa nezmení
V kapitole C. (Predmet, ciele a princípy navrhovanej právnej úpravy) sa uvádza, že zákon vytvorí prostredie na slobodnú ponuku vzdelávacích príležitostí, slobodný výber vzdelávacej cesty, vysokú mieru účasti rodičov, žiakov a zamestnávateľov na tvorbe výchovno-vzdelávacích programov, zmenu filozofie výchovy (odklon od tradičnej školy smerom k tvorivo-humanistickej výchove), na uskutočnenie obsahovej transformácie a na zmenu spôsobu, metód a foriem výchovy a vzdelávania. Ponechajúc nateraz bokom zmysluplnosť (či nezmyselnosť) niektorých cieľov, venujme sa na chvíľu konkrétnym návrhom, ktorými sa majú v praxi napĺňať. Tie sú vymenované v kapitole D. (Obsah navrhovanej právnej úpravy), po prečítaní ktorej možno konštatovať, že v porovnaní so súčasným právnym systémom sa toho veľa nezmení. V legislatívnom zámere sa objavujú návrhy, ktoré k realizácii uvedených cieľov vôbec neprispievajú, prípadne ich nenapĺňajú dostatočne, či sú s nimi dokonca v rozpore. Tu je zopár príkladov:
Ďalšie ciele si zaslúžia byť pripomienkované samostatne v nasledujúcej kapitole.
Tradičné koncepty v novom obale
Vráťme sa na chvíľu späť ku kategórii predmetov, teraz bez ohľadu na ich neadekvátne delenie na predmety výchovné a vzdelávacie. Kategória predmetov je signifikantnou ukážkou chaotickosti celého materiálu. Od začiatku až do konca sa textom výrazne tiahne pojem PREDMET (teda vyučovací predmet), až sa zdá, že legislatívny zámer v obsahu vzdelávania ani trochu neupustí z jeho predmetového štruktúrovania, čo by vôbec nemuselo vadiť, ak by išlo o koncepčne jasne sledovaný cieľ. Cieľ autorov však vonkoncom jasný nie je. Obsah vzdelávania sa v zámere definuje cez učebné plány, ktoré sú definované ako zoznam predmetov. Učebný plán je súčasťou výchovno-vzdelávacieho programu. Tento teda na jednej strane predpokladá zoznam predmetov, na druhej strane sa v zámere hovorí o tom, že vzdelávací program nemusí byť predmetový. Tu už naozaj nikto nevie, aký je úmysel navrhovateľa a ako to vlastne myslí so štruktúrou vzdelávacích obsahov. Taktiež sa na jednej strane hovorí o tom, že jednotlivé školy, poskytujúce nadväzujúce stupne vzdelania, idú s vyšším stupňom viac po predmetovej línii, inú ako predmetovú štruktúru vzdelávacieho programu však legislatívny zámer nikde v texte nepredpokladá. Nič proti predmetovej štruktúre základného pedagogického dokumentu – návrh je však v tejto zásadnej oblasti úplne nepremyslený.
Nuž a teraz sa vráťme ešte raz k výchove a vzdelávaniu v školských zariadeniach – keďže sa definičné vymedzenie vzdelávacích programov uskutočňuje výlučne po predmetovej línii, je jasné, že hoci by nimi chceli autori zámeru aspoň deklaratívne pokryť projektovanie činnosti školských zariadení, tieto s nimi vonkoncom nepohnú, lebo sú šité logicky na pedagogickú činnosť škôl. A sme späť pri nedomyslenosti a absurdnosti koncepčnej.
Nuž a čo základný nástroj vzdelávania – vzdelávacie obsahy alebo tzv. kurikulum? Chaos a zlepenec v jednom, naše tradičné koncepty v novom obale. Vzdelávacie programy sú určené učebnými plánmi a učebnými osnovami, učebné osnovy tu fungujú povedľa obsahových štandardov, kmeňové a iné učivo, poznatky, vedomosti a zručnosti popri kľúčových kompetenciách. Tak o čo vlastne ide? Čo nové bude prinášať dokument s názvom výchovno-vzdelávací program? S obsahom vzdelávania a perspektívami kurikulárnych inovácií ako základu inovácie školy si návrh ani jeho iniciátori ťažkú hlavu vôbec nerobia. Veď popri koncepčnej neujasnenosti v projektovaní vzdelávacích obsahov v legislatívnom zámere nám realizátori kurikulárnej transformácie prostredníctvom médií opakovane oznamujú, že základným filozofickým a metodologickým kľúčom kurikulárnej transformácie bude – škrtanie prebytočného učiva. Tento naivne zjednodušený prístup k zmene vzdelávacích obsahov je jedným z najproblematickejších miest pripravovanej reformy.
Ostrej kritike je potrebné podrobiť aj definičné určenie uplatňovania tzv. tvorivo-humanistického prístupu vo výchove a vzdelávaní. Tento návrh, bohato podporený na viacerých miestach legislatívneho zámeru rôznymi ideologickými úletmi, sa nedá chápať inak iba ako budovanie pamätníka pre autora naozaj unikátneho slovenského (pseudo)teoretického modelu. A hoci sa myšlienka THV vznáša nad celým textom, neodráža sa v žiadnych konkrétnych návrhoch, iba ak by niekto napr. návrhy na zníženie počtu žiakov v triedach kŕčovito označil za jej plody. Aj z tohto dôvodu je priam absurdné, že sa cieľ zameniť tradičné poňatie vzdelávania za tvorivo-humanistickú výchovu ocitol v serióznom legislatívnom návrhu. Aj keby takýto model teoreticky obstál (ale on, žiaľ, neobstojí), je úplne nezmyselné, aby sa istá teoretická škola v pedagogike stanovovala prostredníctvom legislatívnej normy. Asi nikto si totiž nedokáže predstaviť, aby napr. zákon o SAV definoval teoretické prístupy, ktoré budú a ktoré nebudú legitímne.
No a samostatnú a úplne nečitateľnú kapitolu predstavuje štrukturálny šalát konceptu stupňov vzdelania. Vystopovať v texte reálny vzťah medzi vzdelávacími programami a stupňom vzdelania je ilúziou (viď dosiahnutie nižšieho stredného vzdelania v prvom ročníku strednej školy), terminologická súvislosť medzi stupňami vzdelávania a jednotlivými školami je úplne zahmlená (viď narábanie s termínom stredná škola a stredné vzdelanie a vzdelávanie), diferencia medzi prvkami školskej sústavy a stupňami vzdelania je nezrozumiteľná. Nuž a samotné stupne vzdelávania sú definované naozaj unikátne. Popri primárnom vzdelaní tu máme aj primárne odborné umelecké vzdelanie, popri nižšom sekundárnom vzdelávaní aj nižšie sekundárne odborné umelecké vzdelanie. Otázka môže znieť napr. aj tak, prečo potom nemáme povedzme primárne odborné zdravotnícke vzdelanie, primárne odborné lesnícke vzdelanie, primárne odborné jazykové vzdelanie – alebo si navrhovatelia myslia, že aplikácia klasifikačných stupňov ISCED je naozaj ľubovoľná a aplikovateľná na čokoľvek a kdekoľvek? Správnou bude, zdá sa, odpoveď, že nemožná je skôr aplikácia noriem definujúcich školskú sústavu ako takú na náš systém umeleckého vzdelávania, preto by bolo žiaduce trvať na jeho preradení do primeranejšej kategórie záujmového vzdelávania.
Pozoruhodný je aj myšlienkový obrat, ktorý učinilo ministerstvo, keď sa ešte nedávno oficiálne vyjadrilo k tomu, že materská škola nemôže poskytovať vzdelávanie, keďže jej misia je podľa neho (i programu) zásadne výchovná. Nuž ale páni odborníci rozmýšľajú zrazu v legislatívnom zámere inak, keď na základe medzinárodnej klasifikačnej stupnice ISCED legitimujú predprimárne vzdelávanie a vzdelanie (hoci iste v tesnej súčinnosti s výchovou).
Záverom sa oplatí upozorniť ešte na jednu „drobnosť“. Základom reformných konceptov býva spravidla vyšpecifikovanie oblasti tzv. povinného vzdelávania. Od toho, čo konkrétne pod ním rozumieme, v akej podobe a v akom rozsahu má byť zabezpečované (rozumej limitované, kontrolované a financované), je chrbtovou kosťou charakteru každého vzdelávacieho systému. Predkladaný legislatívny zámer sa problematike povinnej školskej dochádzky venuje iba pár vetami, v ktorých sa konštatuje, že ostáva desaťročná. V materiáli sa nenavrhuje ani jej zmena na povinné vzdelávanie (hoci sa legitimizuje domáce vzdelávanie), ani jej predĺženie či skrátenie. Je to ďalší dôkaz toho, že legislatívny zámer nenavrhuje zásadné systémové zmeny, otvorenie problematiky povinnej školskej dochádzky je totiž pre tieto zásadné zmeny kľúčové.
Nestráviteľný guláš
Takto by sa dalo pokračovať ďalej do nemoty. Pýtať by sme sa mohli na to, prečo majú byť rámcové programy akreditované akreditačnou komisiou, keď ich tvorí a vydáva ministerstvo školstva? Z akého dôvodu má nad ich centrálnou tvorbou bdieť ešte nejaký centrálnejší orgán? Koľko reálnej zodpovednosti sa prenesie na Kurikulárnu radu, keď bude iba poradným orgánom ministra? Pýtať by sme sa mohli tiež na to, kam sa vlastne podela toľko proklamovaná sloboda škôl, keď slobodne si budú môcť vyberať iba to, koľko toho z učebných osnov, stanovených v rámcovom výchovno-vzdelávacom programe (učivo základné, rozširujúce a špecializačno-aplikačné) zaradia do svojho školského programu? Čo sú to vlastne špeciálne školy a ktorá škola je alebo nie je špeciálna, keď je ich zaradenie na rôznych miestach textu rôzne? A tak ďalej, a tak ďalej...
Legislatívny zámer má pravdu v jednom. Stará legislatíva je zlá a treba vytvoriť novú. No uberať sa tou cestou, akú načrtáva legislatívny zámer (ak sa o dajakej jasnej línii dá vôbec hovoriť), bude znamenať vytvorenie ďalšieho chaosu, z ktorého sa len tak ľahko nedostaneme.
Zuzana Humajová je analytičkou Konzervatívneho inštitútu M. R. Štefánika.
Branislav Pupala je profesor pedagogiky na Trnavskej univerzite a spolupracovník Konzervatívneho inštitútu M. R. Štefánika.